制定一部慈善领域根本性法律

正在召开的十二届全国人大常委会第十七次会议，10月31日下午对《中华人民共和国慈善法（草案）》进行了分组审议。审议中，孙宝树委员如此建议，应进一步扩大慈善法的覆盖范围。

孙宝树说，一直以来我国慈善领域的相关规定散见于合同法、公益事业捐赠法、信托法等法律法规。本次提交审议的慈善法草案，从其定位来讲，应当成为我国慈善事业的一部根本性法律，涵盖我国慈善领域的各主要方面，为今后慈善领域各相关法律法规乃至部门规章的制定发挥基础性作用。但从目前草案的内容上来看，其主要是对各类正式的慈善组织、各种正规慈善活动以及以慈善为目的的信托行为进行规范与监督，立法范围偏窄。

孙宝树指出，实际上慈善领域一直呈现出多元化与多样化的特点，存在着大量非正式慈善组织和非正规的慈善行为，比如民间人士利用网络平台门槛低、传播快、互动性强、影响力大、透明度高的特点，组建未经登记的微公益组织，直接与网民开展点对点的慈善活动等。对此，草案第31条提出禁止不具有公开募捐资格的组织和个人采取公开募捐方式开展公开募捐，但可以与有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐；第114条对于未登记的非营利组织管理也作出了一般的原则性规定。而上述组织和行为数量大、规模小、分布广、隐蔽性强、形式多样，且容易滋生违法犯罪行为，仅作原则性规定难以有效限制和监管，应考虑在本法中增加相关内容，完善细化相关规定，并考虑疏堵结合。

此外，孙宝树指出，按照我国基金会管理条例规定，基金会应按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值增值，并未严格限制基金保值增值的途径。因此，一些基金会性质的慈善组织，为了筹措资金，实现资产保值增值，除了信托投资之外，也直接或间接从事各种经营性活动，有些还存在着违法犯罪现象。因此，对慈善组织出于慈善目的的经营性活动应制定明确的管理办法加以规范，并加强监督。

综上所述，孙宝树建议建议，进一步扩大本法覆盖范围，以制定慈善领域的根本性法律为出发点，立足长远，从正式慈善组织到非正式慈善组织，正规的慈善行为到非正规慈善行为，慈善组织的一般性慈善活动到经营性活动等多个方面进行设计与完善，以适应慈善事业发展的特点和趋势。

防范以隐私为借口行非法之事

分组审议慈善法草案时，常委会委员们对信息公开内容提出诸多完善建议。

范徐丽泰委员说，信息公开要切实落实才有助于慈善事业的发展。捐赠人不管捐多少，都需要知道该慈善组织如何用钱。她认为这些信息公开发布可以通过互联网来做。每一个慈善组织，无论大小，每年都要将收支的账目放上网，做了什么项目、用了多少钱，都要清清楚楚。至于是否公布捐款人姓名，应该由捐款人来选择。不管是否公开，某个标准以上的捐款都应该有实名，慈善组织应有记录，尤其是可以拿到税收优惠的捐赠。

贺一诚委员指出，信息公开透明是进行慈善活动最重要的元素。他建议有关慈善组织的行政费用开支必须向公众公开透明，因为行政费用是慈善机构的日常开支，对其如何控制使用对公众是十分重要的。

王其江委员建议在草案第75条增加“公开慈善组织高级管理人员薪酬”，以防止出现像美国等一些国家的慈善组织高管人员高薪化，从而引发民众不满的问题。考虑到一些草案中未规定公开的财务容易导致腐败问题，王其江还建议在第80条增加一项规定，即“对不能公开的信息所涉及的款物的使用，慈善组织应当向主管的民政部门报告，主管部门要加强监督”。

在信息公开的基础上，吴恒委员还提到了慈善组织信息公开与捐赠方和受益方的隐私权益问题。他说，草案中有条款涉及慈善组织的信息公开义务与权利，也提及慈善组织对捐赠者和受捐者的隐私保密事项，建议进一步完善这两者的内在关系。也就是说，要防范以保护隐私为名使财产来源合法性受到玷污，防范一些不法分子将慈善组织或者机构及慈善行为作为藏污纳垢的所在。对于慈善组织保护隐私的权限与责任，在草案中应进一步明确，慈善组织必须对接受财产的合法性负有法律责任，以及有义务配合政府管理部门的查询且不得隐瞒。

体现充分尊重捐赠人合法权益

审议慈善法草案时，黄献中委员指出，草案对捐赠受益人的权益表述比较充分，很多章节都有体现，这是完全需要的。但草案还有一个遗憾，及缺乏充分尊重捐赠人合法权益的表述。

黄献中说，慈善捐赠是捐赠者和受益者两方面的行为，注意尊重受益者的权益是应该的，同时捐赠人的权益也是需要尊重和保护的。而且捐赠的主体是整个捐赠行为的主要方面，没有捐赠就没有被捐赠的行为，怎样去维护捐赠人的合法权益、维护和调动捐赠人的积极性是非常重要的。

他指出，捐赠人的合法权益至少有三方面：知情权、隐私权、公平公正对待捐赠行为的法律保障。这三方面缺一不可。一是知情权，捐赠人捐赠的善款、善物干什么用了，社会效果如何，要通过不同形式、不同渠道向其反馈。二是隐私权，捐赠不完全是公开的，有些人的捐助行为不愿意让社会知道，这个权益应得到尊重。三是公平公正，不仅仅是受益者有公平公正的问题，捐赠人也有这一问题。在捐赠上，不能搞嫌贫爱富，不管捐多少，权益是一样的，这样才能使慈善捐赠活动持久、健康地发展。

处理好与捐助和社会保障关系

法制网讯 记者张媛 要处理好慈善与捐助和社会保障的关系。审议慈善法草案时，乌日图委员建议道。

乌日图解释说，慈善事业最基本、最本意的功能是扶贫济困，也就是现在所说的“小慈善”概念。扶贫济困属于雪中送炭，而有些捐助则是锦上添花——如某些特定的捐助，这两种形式作用不同，不能一概而论。另一方面，党的十七届三中全会指出，要发展以扶老、救残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业。现在的慈善法草案调整范围要大得多，还需注意处理慈善与捐助和社会保障两者的关系。

重视慈善发展中侨捐重要作用

审议慈善法草案时，白志健委员指出，要充分重视侨捐在我国慈善事业中重要而独特的作用。

白志健说，我国众多的海外侨胞和归侨侨眷有着爱国爱乡的优良传统，长期以来，他们不仅热心在国内投资创业，促进实业兴国，而且慷慨解囊，扶贫济困，推动国内慈善事业的发展。据统计，改革开放以来一直到1999年公益事业捐赠法实施以前，海外侨胞在国内兴办公益慈善事业捐款捐物总值达到403亿元人民币，占捐赠总数的90%以上。2008年5·12汶川大地震，香港特区政府捐助了100亿港币，澳门特区政府捐赠了50亿澳门元，海外侨胞和港澳同胞通过各种渠道向灾区的捐赠款达到50亿人民币。目前海外侨胞每年通过侨务部门向国内的捐款都达到数十亿元，2013年就有72亿元。

白志健认为，这些数字说明，海外侨胞始终是我国慈善公益事业的重要主体和积极推动者。为此，他建议，在修改慈善法草案时，充分考虑侨捐在慈善事业中所具有的不可或缺的重要作用，在相关的条文中有所体现。

禁烟草业以慈善名义进行捐赠

审议慈善法草案时，王陇德委员指出，应增加禁止烟草业以慈善名义进行任何形式的烟草赞助和捐赠内容。

王陇德说，在现在的慈善捐赠中有个重大问题，就是烟草企业打着慈善旗号进行捐助。吸烟对于生命健康的损害非常严重。我国是烟草生产第一大国，吸烟人口全球第一，而且年轻人的吸烟率非常高。吸烟是导致心脑血管病等重大慢性病的主要危险因素，而控制烟草则是投入产出比最高、预防效果最好的一剂良方。

王陇德说，很高兴看到今年修改的广告法规定在大范围公众媒体上禁止烟草广告，而且明确禁止向未成年人发放任何形式的烟草广告。因此，他建议在草案第四章慈善捐赠里增加一条规定，“禁止烟草业以慈善名义进行任何形式的烟草赞助和捐赠，任何单位、组织、各类社会活动不得接受任何形式的以慈善名义的烟草捐赠和赞助”。（记者张媛）